Il CNDCEC e la Fondazione Nazionale dei Commercialisti hanno pubblicato un nuovo documento di ricerca dedicato a “Il piano economico-finanziario nelle procedure di partenariato pubblico-privato: orientamenti ANAC, Ragioneria generale dello stato e giurisprudenza recente”. Il documento prende spunto dallo sviluppo che in questi ultimi anni sta conoscendo la realizzazione e la gestione di opere e servizi pubblici. Dopo un approfondimento del nuovo quadro normativo nazionale e internazionale e un confronto europeo dell’evoluzione di questo strumento, il documento analizza nel dettaglio l’analisi dell’impostazione e dei principali indicatori alla luce della giurisprudenza recente e delle linee guida ANAC e RGS.

Il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili e la Fondazione Nazionale dei Commercialisti hanno pubblicato il 21 marzo 2019 il documento “Il piano economico-finanziario nelle procedure di partenariato pubblico-privato: orientamenti ANAC, Ragioneria generale dello stato e giurisprudenza recente”.

Il Partenariato Pubblico Privato - PPP acquista sempre più rilevanza nel nostro Paese: secondo gli ultimi dati IFEL la sua incidenza sul totale delle opere pubbliche in Italia (in termini di importi) è cresciuta dal 6% del 2002 a oltre il 23% del 2017, con un aumento dei bandi di gara annui da poco più di 300 a quasi 3.300.

Dopo un approfondimento del nuovo quadro normativo nazionale e internazionale e un confronto europeo dell’evoluzione di questo strumento che vede l’Italia al decimo posto per numero di progetti, si entra nel dettaglio con l’analisi dell’impostazione e dei principali indicatori alla luce della giurisprudenza recente e delle linee guida ANAC e RGS:

- durata della concessione,

- risultati economici,

- previsioni patrimoniali e flussi di cassa,

- ammortamento delle opere e valore residuo,

- struttura finanziaria e sostenibilità del debito,

- equilibrio economico-finanziario e redditività.

Uno degli elementi fondamentali affinché si possa configurare un contratto di partenariato è rappresentato dal trasferimento dei rischi, anche sulla base di quanto stabilito in sede di normativa europea. L’assunzione del rischio operativo da parte dell’operatore economico avviene nel caso in cui, “in condizioni operative normali, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei lavori o dei servizi oggetto della concessione”. La parte del rischio trasferita all’operatore economico nei casi deve comportare una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato tale per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile.

In base al Codice dei Contratti, all’interno di tale categoria di rischio rientrano, in particolare tre tipologie:

- rischio di costruzione: connesso all’eventuale ritardo nei tempi di esecuzione, al mancato rispetto degli standard di progetto, a un aumento dei costi di realizzazione, a inconvenienti di tipo tecnico, fino ad arrivare al mancato completamento dell’opera;

- rischio di disponibilità: legato alla capacità del concessionario, di erogare le prestazioni stabilite contrattualmente, sia per volume che per standard di qualità previsti;

- rischio di domanda: collegato ai diversi volumi di domanda del servizio che il concessionario deve soddisfare, cioè a una riduzione dell’utenza e una conseguente diminuzione dei flussi di cassa previsti.

Nel contratto di partenariato pubblico-privato il trasferimento del rischio in capo all’operatore economico comporta l’allocazione a quest’ultimo, oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di disponibilità o del rischio di domanda dei servizi resi (nei casi di attività redditizia verso l’esterno), per il periodo di gestione dell’opera. Con il contratto di PPP sono altresì disciplinati anche i rischi, incidenti sui corrispettivi, derivanti da fatti non imputabili all’operatore economico.

Sarà necessario allegare al contratto di partenariato (o di concessione) un’apposita matrice che definisca le diverse fattispecie di rischio, individui la suddivisione dei rischi e gli eventi che danno luogo alle ipotesi di revisione del piano economico-finanziario (infra), consentendo, in definitiva di verificare la sussistenza delle condizioni di praticabilità di una procedura di PPP, rispetto alle quali è necessario che si configuri un apposito trasferimento dei rischi in capo al soggetto privato. L’elaborato deve tenere in considerazione tutte le fasi della concessione (es.: progettazione, costruzione e gestione), al fine di normare al meglio tutti i possibili eventi che possono influire sull’ordinario e fisiologico andamento del rapporto tra stazione appaltante e operatore economico. Tale documento è posto a base di gara e costituisce anche uno degli elementi di valutazione dell’offerta.

La corretta allocazione dei rischi deve trovare adeguata rappresentazione all’interno del piano economico-finanziario (PEF), che costituisce uno degli elementi posti a base di gara dalla stazione appaltante.

L’elaborato diventa fondamentale per consentire, soprattutto all’ente concedente, di verificare, in via previsionale, diversi fattori fondamentali per il corretto utilizzo degli strumenti di PPP per un determinato progetto, tra cui:

- durata complessiva dell’investimento;

- risultati economici;

- previsioni patrimoniali;

- flussi di cassa;

- modalità di ammortamento delle opere realizzate ed eventuale valore residuo;

- struttura del capitale e sostenibilità del debito, riguardo alla necessità del closing finanziario;

- ripartizione dei rischi;

- redditività del progetto;

- redditività dei portatori di equity;

- eventuale contribuzione e carico dell’ente.

Nelle operazioni di PPP l’equilibrio economico-finanziario sembrerebbe verificato nel momento in cui il VAN (valore attuale netto) di progetto e degli azionisti è uguale a zero: ciò equivale a dire, rispettivamente, che il tasso interno di rendimento di progetto dovrà coincidere con il costo medio ponderato del capitale e il TIR (Tasso interno di rendimento) degli azionisti dovrà essere uguale al costo dell’equity.

Una simile impostazione può trovare una ratio nella volontà di preservare le risorse pubbliche, di trovare il maggior value for money per la Pubblica Amministrazione e di evitare extra-profitti o operazioni speculative da parte dell’operatore privato. Tale metodo rischia di non offrire sufficiente incentivo per l’intrapresa privata nell’ambito di una procedura di PPP, in quanto stabilire che investimenti alternativi tra loro, di dimensioni diverse, debbano presentare lo stesso valore attuale netto (vale a dire zero) rischierebbe di creare distorsioni in relazione alle iniziative di valore economico maggiormente rilevante.

La verifica della sussistenza delle condizioni di equilibrio economico-finanziario non deve essere effettuata solo in fase di proposta o di aggiudicazione, in quanto la stazione appaltante è tenuta ad accertarne la permanenza periodicamente, per l’intera durata della concessione. Ai fini di una corretta esecuzione del contratto, è ovviamente necessario l’inserimento di adeguate clausole tese a tutelare entrambe le parti nel caso in cui dovessero emergere eventi destabilizzanti per l’equilibrio del PEF, che consentano altresì la corretta allocazione dei rischi (supra) e, in qualsiasi evenienza, la permanenza del rischio operativo in capo all’operatore economico.

Nelle conclusioni emerge infine come solo facendo ricorso alle giuste competenze, in definitiva, sarà possibile trovare il giusto equilibrio tra le istanze delle Pubbliche Amministrazioni e le esigenze degli operatori privati, al fine di ridurre i tassi di mortalità dei progetti, consentire una più efficace diffusione degli strumenti di PPP e ottenere un corretto monitoraggio delle operazioni, che in alcune circostanze non sono adeguatamente e costantemente verificate nel corso del tempo, dando luogo a casi di squilibrio (molto spesso ai danni della P.A.), contenziosi e disservizi, e conducendo a una non ottimale gestione delle risorse e dei servizi pubblici.

CNDCEC, documento di ricerca 21/03/2019

Fonte: http://www.ipsoa.it/documents/impresa/contratti-dimpresa/quotidiano/2019/03/22/partenariato-pubblico-privato-analisi-piano-economico-finanziario